Abstandsregelung zeigt Folgen

Chemieparks unter der Lupe: Sicherheitsabstände in Chemieparks nach Seveso-III-Richtlinie

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03.08.2017 Nach wie vor ist die rechtliche Unsicherheit groß: Art. 13 der Seveso-III-Richtlinie 2012/18/EU fordert von den Mitgliedstaaten eine umfangreiche Überwachung, wenn Ansiedlungen oder Entwicklungen von Betrieben Ursache von schweren Unfällen (= Störfällen) sein können oder das Risiko schwerer Unfälle vergrößern und Unfallfolgen verschlimmern können. Die Umsetzung in Deutschland macht den Industrieparkbetreibern nach wie vor Kopfzerbrechen.

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Entscheider-Facts für Betreiber

  • Bei Seveso-III-Richtlinie 2012/18/EU gibt es insbesondere im Hinblick auf Abstandsregelungen in Deutschland noch große Unklarheiten, wie diese umgesetzt werden soll.
  • Da es nur wenige Bebauungspläne gibt, bei denen das Abstandsthema behandelt worden wäre, werden Sicherheitsabstände nicht nur in jedem Genehmigungsverfahren, sondern auch bei Projekten in der Nachbarschaft geprüft.
  • An der Einhaltung angemessener Sicherheitsabstände können Genehmigungen scheitern.

Sicherheitsabstände zu Störfallanlagen sind nicht nur dann ein Thema, wenn neue Anlagen gebaut werden sollen. Die aktuellen Rechtsunsicherheiten verhindern auch, dass in Industrieparks Maßnahmen zur Verbesserung von Störfallanlagen durchgeführt werden. Bild: fotomek – Fotolia

Sicherheitsabstände zu Störfallanlagen sind nicht nur dann ein Thema, wenn neue Anlagen gebaut werden sollen. Die aktuellen Rechtsunsicherheiten verhindern auch, dass in Industrieparks Maßnahmen zur Verbesserung von Störfallanlagen durchgeführt werden. Bild: fotomek – Fotolia

Zu den Forderungen der Seveso-III-Richtline gehört auch, dass die Mitgliedstaaten dafür sorgen müssen, dass zwischen Störfallbetrieben auf der einen und Wohngebieten, öffentlich genutzten Gebäuden und Gebieten, Erholungsgebieten und Hauptverkehrswegen auf der anderen Seite ein angemessener Sicherheitsabstand gewahrt bleibt. Diese Verpflichtung galt bereits seit 1997 (vorher: Art. 12 der Seveso-II-Richtlinie 96/82/EG).

Deutschland hatte das aber defizitär umgesetzt und zwar alleine in dem bauplanungsrechtlichen Trennungsgrundsatz des § 50 BImSchG. Danach sind bei raumbedeutsamen Planungen und bei Maßnahmen die Flächen einander so zuzuordnen, dass schwere Unfälle möglichst vermieden werden. Dies hat das BVerwG als Abwägungsdirektive bzw. als Optimierungsgebot gewertet.
Im Jahr 2011 hat dann der EuGH im Urteil vom 15.09.2011 im Fall Mücksch (Rs. C53/10) und ihm folgend das BVerwG im Urteil vom 20.12.2012 (4 C 11.11) entschieden, dass das Erfordernis der Wahrung angemessener Sicherheitsabstände immer dann im jeweiligen Genehmigungsverfahren zu behandeln ist, soweit es noch nicht auf der Ebene der Bauleitplanung abgearbeitet wurde. Da es nur wenige Bebauungspläne gibt, bei denen das Abstandsthema behandelt worden wäre, wird die Einhaltung angemessener Sicherheitsabständen nun de facto nicht nur in jedem Genehmigungsverfahren, bei dem es um die Störfallanlagen selbst geht, geprüft, sondern auch bei Projekten, die in der Nachbarschaft solcher Anlagen realisiert werden sollen. Am Erfordernis der Einhaltung angemessener Sicherheitsabstände können Genehmigungen scheitern.

Bislang fehlen Kriterien, wie Abstände ermittelt werden sollen

Da der Gesetzgeber bislang keine Kriterien aufgestellt hat, wie die Abstände konkret ermittelt werden und unter welchen Voraussetzungen sie unterschritten werden dürfen, herrscht große Rechtsunsicherheit. Genehmigungsverfahren geraten ins Stocken, insbesondere wenn nun Baubehörden, die mit dem Störfallrecht bislang keine Erfahrungen sammeln konnten, über die Einhaltung der angemessenen Sicherheitsabstände entscheiden müssen.

Rechtstatsächlich wird das Problem derzeit auf Gutachter abgewälzt, die im Rahmen sog. KAS-18-Gutachten Aussagen dazu treffen sollen. KAS-18 steht für die Arbeitshilfe der Kommission für Anlagensicherheit, die in dem Leitfaden Empfehlungen für Abstände zwischen Betriebsbereichen nach Störfallverordnung und schutzbedürftigen Gebieten i.S.v. § 50 BImSchG gibt. Ergänzt wird der Leitfaden durch den Leitfaden KAS-33. Dieser Rechtszustand wird noch so lange andauern bis die geplante „TA Abstand“ in Kraft treten wird.

Auch Industrieparks werden in vielerlei Hinsicht mit dem Thema der angemessenen Sicherheitsabstände konfrontiert. Hier besteht zum einen das Problem, dass Betriebsbereiche unterschiedlicher Betreiber sehr eng beieinander liegen, so dass sich deren Einwirkungsbereiche überlagern, und dass nahezu jeder Industriepark Wohngebiete in direkter Nachbarschaft hat.

Angemessene Sicherheitsabstände innerhalb des Industrieparks?

Im internen Verhältnis der verschiedenen Industrieparknutzer zueinander, die jeweils Betriebsbereiche führen, die unter die Störfallverordnung fallen, gilt zunächst, dass die industrielle Nutzung als solche keine schutzbedürftige Nutzung im Sinne der Seveso-III-Richtlinie und von § 50 BImSchG darstellt, so dass insoweit auch keine angemessenen Sicherheitsabstände einzuhalten sind. Die Einwirkungsbereiche mehrerer Störfall-Betriebsbereiche in einem Industriepark dürfen sich also überlagern.

Gleichwohl muss das Thema Eingang in die Konzepte zur Verhinderung von Störfällen finden, weil jeder Betreiber bei der Erfüllung seiner störfallrechtlichen Grundpflichten zur Vermeidung von Störfällen und zur Auswirkungsbegrenzung sogenannter „Dennoch-Störfälle“ die umgebungsbedingten Gefahrenquellen zu berücksichtigen hat (§ 3 Abs. 2 StörfallVO). Zu den umgebungsbedingten Gefahrenquellen eines StörfallBetriebsbereichs gehören dann auch die Störfall-Betriebsbereiche anderer Industrieparknutzer innerhalb desselben Industrieparks.

Angemessene Sicherheitsabstände zur benachbarten Wohnbebauung

Problematischer ist die Situation in Bezug auf mögliche Störfallauswirkungen auf benachbarte Wohngebiete. Hier zeigt der vorhandene Anlagenbestand, dass die angemessenen Sicherheitsabstände, berechnet nach den Methoden des Leitfadens KAS-18, oftmals schon heute unterschritten sind. Dies ist eine Folge davon, dass man in früheren Genehmigungsverfahren, die für die Produktionsanlagen im Industriepark und für die heranrückenden Wohngebäude durchgeführt wurden, das Thema nicht behandelt hat. Die Betreiber von Störfallanlagen in Industrieparks werden nun erstmals damit konfrontiert, wenn sie ihre Anlagen wesentlich ändern wollen und dazu eine Änderungsgenehmigung nach § 16 BImSchG beantragen. Dann muss sich die Genehmigungsbehörde Gedanken zu den angemessenen Sicherheitsabständen machen, weil das Thema regelmäßig noch nicht auf der Ebene der Bauleitplanung behandelt wurde.
Viele Industrieparks haben sich im Laufe der Jahre auch dazu entschlossen, sensiblere Nutzungen auf ihrem Gelände zuzulassen. Neben industrieller Produktion, für die Industrieparks besonders gut geeignet sind, finden sich häufig auch öffentlich genutzte Gebäude wie Behördengebäude oder Gewerbebetriebe, die einen mehr oder weniger großen Publikumsverkehr anlocken, wie z. B. Autohäuser, Lebensmittelmärkte, Möbelhäuser oder Praxen von Ärzten, Anwälten und Ingenieuren.

Unklar: Ab wie vielen Besuchern werden Gebäude „öffentlich“?

Im Genehmigungsverfahren erfolgt dann eine mehrstufige Prüfung. Zunächst ist anhand der jeweils verwendeten gefährlichen Stoffe zu ermitteln, welcher Sicherheitsabstand angemessen ist. Das geschieht auf der Grundlage der deterministischen Ansätze des Leitfadens KAS-18. Dieser nimmt die Leckage einer DN25-Leitung an. Es wird dann eine Lache berechnet und unter Annahme mittlerer Wetterverhältnisse ermittelt, wie weit der gefährliche Stoffe aufgrund der Lachenverdunstung in der Umgebung zu einer Gefährdung der menschlichen Gesundheit beitragen kann.
Im Rahmen dieses Prüfungsschritts muss auch entschieden werden, ob der Ort, auf den eingewirkt wird, ein Wohngebiet, ein öffentlich genutztes Gebäude oder ein Hauptverkehrsweg ist.

Auch diese Begriffe sind auslegungsfähig, und es mangelt bislang an Konkretisierungen. Der Versuch der Bauministerien der Bundesländer, zu regeln, dass als öffentlich genutzt nur ein solches Gebäude gilt, bei dem zur selben Zeit mehr als 100 Besucher anwesend sind, ist nicht Gesetz geworden. Der Leitfaden KAS-18 spricht von öffentlich genutzten Gebäuden, wenn diese nicht nur gelegentlich Besucher wie Geschäftspartner empfangen, die der Obhut der zu besuchenden Person in der Weise zuzuordnen sind, dass sie von dieser Person im Alarmierungsfall hinsichtlich ihres richtigen Verhaltens angehalten werden können. Ab wie vielen Besuchern ein Gebäude damit als öffentlich genutzt gilt, kann nicht mit Gewissheit gesagt werden.

Dasselbe gilt für die Bestimmung der wichtigen Verkehrswege, bei denen die Wichtigkeit von der Frequentierung abhängen soll. Die Dienststellen der Europäischen Kommission vertreten in ihren Fragen und Antworten zur Richtlinie 96/82/EG die Auffassung, dass Straßen mit weniger als 10.000 Pkw pro Tag nicht darunter fallen, Autobahnen mit mehr als 200.000 Pkw und andere Straßen mit mehr als 100.000 Pkw jedenfalls wichtige Verkehrswege darstellen. Für Verkehrswege mit einer dazwischenliegenden Belastung muss die Frage in jedem Einzelfall geklärt werden. Nur wenn die Straße, auf die der Störfallbetrieb einwirkt, ein wichtiger Verkehrsweg ist, bedarf es der Behandlung der Thematik angemessener Sicherheitsabstände.

Soweit hiernach der angemessene Sicherheitsabstand zwischen der Störfallanlage und der schutzbedürftigen Nutzung eingehalten ist, ist das Vorhaben zulässig. Wird der angemessene Sicherheitsabstand unterschritten, ist das Vorhaben damit nicht unzulässig, sondern es ist zu ermitteln, ob durch technische Vorkehrungen an der Störfallanlage oder am heranrückenden Vorhaben oder durch sonstige Maßnahmen zur Verhinderung von Störfällen ein Unterschreiten des angemessenen Sicherheitsabstandes vertretbar ist. Auch gilt kein striktes Verschlechterungsverbot. Ist das Risiko unter Berücksichtigung dieser aktiven und passiven Schutzmaßnahmen nicht vertretbar, kann das Vorhaben nicht genehmigt werden.

Verbesserungsmaßnahmen, bei denen der Sicherheitsabstand nicht eingehalten wird

Eine besondere Problematik ergibt sich in Industrieparks häufig dann, wenn sich bei einer wesentlichen Änderung des Störfallbetriebes das Risiko zwar insgesamt verringert, der angemessene Sicherheitsabstand nach Abwägung aller aktiven und passiven Schutzmaßnahmen aber dennoch nicht eingehalten wird. Wie mit solchen Fällen zu verfahren ist, ist derzeit unklar. Es macht auch aus dem Blickwinkel des Ziels der Störfallverordnung, Störfälle zu verhindern und deren Auswirkungen zu begrenzen, wenig Sinn, solche verbessernden Maßnahmen zu untersagen, es also bei dem schlechteren Ausgangszustand zu belassen. Es fehlt allerdings sowohl im EU-Recht als auch im deutschen Umsetzungsrecht eine Vorschrift, die besagt, dass Maßnahmen, die zu einer deutlichen Verbesserung der störfallrechtlichen Gemengelage beitragen, zugelassen werden können.

Derzeit unterliegen Behördenmitarbeiter, die solche Genehmigung erteilen, einem hohen Risiko der Anfechtung der Genehmigung. Das wirkt sich negativ auf die Bereitschaft, solche Genehmigung überhaupt zu erteilen, aus. Damit unterbleiben derzeit in Industrieparks häufig verbessernde Maßnahmen und es wird ein störfallrechtlich kritischer Zustand zementiert. Hier bleiben Gesetzgebung und Rechtsprechung aufgefordert, für klarere und rechtlich prognostizierbare Verhältnisse zu sorgen.

Soweit Maßnahmen in einem Störfallbetrieb, etwa die Verlagerung eines Störfalllagers, zu einem größeren Abstand zur benachbarten Wohnbebauung führen als heute, sich die Störfalllage also insgesamt verbessert, sollte das möglich sein. Derzeit werden solche Genehmigungen kaum erteilt, weil der Behördenmitarbeiter erkennt, dass der angemessene Sicherheitsabstand im konkreten Einzelfall nicht eingehalten werden kann. So traut er sich nicht, dennoch eine Genehmigung zu erteilen und damit den derzeitigen Zustand deutlich zu verbessern. Gerade die Gemengelage zwischen Industrieparks und benachbarten Wohngebieten, die aufgrund der historischen Entwicklungen den Regelfall darstellt, verlangt nach pragmatischen Lösungen, damit verbessernde Maßnahmen auch eine Chance auf Realisierung erhalten.

Alle Artikel der CT-Reihe „Chemieparks unter der Lupe“.

Heftausgabe: August 2017
Prof. Dr. jur. Hans-Jürgen Müggenborg ist Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht

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Prof. Dr. jur. Hans-Jürgen Müggenborg ist Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht
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