Sicherheitsabstände zu Störfallanlagen sind nicht nur dann ein Thema, wenn neue Anlagen gebaut werden sollen. Die aktuellen Rechtsunsicherheiten verhindern auch, dass in Industrieparks Maßnahmen zur Verbesserung von Störfallanlagen durchgeführt werden. Bild: fotomek – Fotolia

Sicherheitsabstände zu Störfallanlagen sind nicht nur dann ein Thema, wenn neue Anlagen gebaut werden sollen. Die aktuellen Rechtsunsicherheiten verhindern auch, dass in Industrieparks Maßnahmen zur Verbesserung von Störfallanlagen durchgeführt werden. Bild: fotomek – Fotolia

Überblick

  • Bei der Seveso-III-Richtlinie 2012/18/EU gibt es insbesondere im Hinblick auf Abstandsregelungen in Deutschland noch große Unklarheiten, wie diese umgesetzt werden sollen.
  • Da es nur wenige Bebauungspläne gibt, bei denen das Abstandsthema behandelt wurde, werden Sicherheitsabstände nicht nur in jedem Genehmigungsverfahren, sondern auch bei Projekten in der Nachbarschaft geprüft.
  • An der Einhaltung angemessener Sicherheitsabstände können Genehmigungen scheitern.

Zu den Forderungen der Seveso-III-Richtline 2012/18/EU gehört auch, dass die Mitgliedstaaten dafür sorgen müssen, dass zwischen Störfallbetrieben auf der einen und Wohngebieten, öffentlich genutzten Gebäuden und Gebieten, Erholungsgebieten und Hauptverkehrswegen auf der anderen Seite ein angemessener Sicherheitsabstand gewahrt bleibt. Diese Verpflichtung galt bereits seit 1997 (vorher: Art. 12 der Seveso-II-Richtlinie 96/82/EG), und die rechtliche Unsicherheit ist immer noch groß: Deutschland hatte das defizitär umgesetzt und zwar alleine in dem bauplanungsrechtlichen Trennungsgrundsatz des § 50 BImSchG. Danach sind bei der raumbedeutsamen Planungen und bei Maßnahmen die Flächen einander so zuzuordnen, dass schwere Unfälle möglichst vermieden werden. Dies hat das BVerwG als Abwägungsdirektive bzw. als Optimierungsgebot gewertet.

Im Jahr 2011 hat dann der EuGH im Urteil vom 15.09.2011 im Fall Mücksch (Rs. C 53/10) und ihm folgend das BVerwG im Urteil vom 20.12.2012 (4 C 11.11) entschieden, dass das Erfordernis der Wahrung angemessener Sicherheitsabstände immer dann im jeweiligen Genehmi-gungsverfahren zu behandeln ist, soweit es noch nicht auf der Ebene der Bauleitplanung abgearbeitet wurde. Da es nur wenige solche Bebauungs-pläne gibt, wird die Einhaltung angemessener Sicherheitsabstände nun de facto nicht nur in jedem Genehmigungsverfahren, bei der es um die Störfallanlagen selbst geht, geprüft, sondern auch bei Projekten, die in der Nachbarschaft solcher Anlagen realisiert werden sollen. Am Erforder-nis der Einhaltung angemessener Sicherheitsabstände können Genehmigungen scheitern.

Fehlende Kriterien zur Festlegung angemessener Sicherheitsabstände

Die Umsetzung der Seveso-III-Richtlinie in deutsches Recht Anfang 2017 erschöpfte sich in einer Vielzahl neuer Verfahrensregelungen (z. B. §§ 16a, 23a, 23b BImSchG). Dagegen fehlen Kriterien dazu, wie angemessene Sicherheitsabstände konkret ermittelt werden und unter welchen Vo-raussetzungen sie unterschritten werden dürfen. Das führt zu großer Rechtsunsicherheit, zumal die Abstände vielfach zu Unrecht als Genehmi-gungsvoraussetzungen gehandhabt werden. Das sind sie definitiv nicht, denn die Sicherheitsabstände tragen nur im Fall sog. Dennoch-Störfälle, die durch Einhaltung des Standes der Technik primär zu vermeiden sind, zur Erhöhung der Sicherheit bei.

Wie schwierig das selbst für Großunternehmen ist, zeigen die letzten spektakulären Störfallereignisse 2016 bei der BASF in Ludwigshafen und 2021 bei der Currenta in Leverkusen. Probleme ergeben sich auch in Genehmigungsverfahren, insbesondere wenn Baubehörden, die mit dem Störfallrecht bislang keine Erfahrungen sammeln konnten, über die Einhaltung der angemessenen Sicherheitsabstände entscheiden müssen. Rechtstatsächlich wird das Problem derzeit auf Gutachter abgewälzt, die im Rahmen sog. KAS-18-Gutachten Aussagen dazu treffen sollen. KAS-18 steht für die Arbeitshilfe der Kommission für Anlagensicherheit, die in dem Leitfaden Empfehlungen für Abstände zwischen Betriebsbereichen nach Störfallverordnung und schutzbedürf-tigen Gebieten i.S.v. § 50 BImSchG gibt. Ergänzt wird der Leitfaden durch den Leitfaden KAS-33. Der Bund wollte Konkretisierungen in einer TA Abstand vornehmen, dabei aber leider eine ganz neue Konzeption durchsetzen als sie KAS-18 zugrunde liegt. Diese Konzeptionist im Rahmen eines Planspiels im August 2020 als unpraktikabel gescheitert, so dass es derzeit eher unwahrscheinlich ist, dass es in absehbarere Zeit eine TA Abstand geben wird.

Auch Industrieparks werden in vielerlei Hinsicht mit dem Thema der angemessenen Sicherheitsabstände konfrontiert. Hier besteht zum einen das Problem, dass Betriebsbereiche unterschiedlicher Betreiber sehr eng beieinander liegen, so dass sich deren Einwirkungsbereiche überlagern, und dass nahezu jeder Industriepark Wohngebiete in direkter Nachbarschaft hat.

Angemessene Sicherheitsabstände innerhalb des Industrieparks?

Im internen Verhältnis der verschiedenen Industrieparknutzer zueinander, die jeweils Betriebsbereiche führen, die unter die Störfallverordnung fallen, gilt zunächst, dass die industrielle Nutzung als solche keine schutzbedürftige Nutzung im Sinne der Seveso-III-Richtlinie und von § 50 BImSchG darstellt, so dass insoweit auch keine angemessenen Sicherheitsabstände einzuhalten sind. Die Einwirkungsbereiche mehrerer Stör-fall-Betriebsbereiche in einem Industriepark dürfen sich also überlagern.

Gleichwohl muss das Thema Eingang in die Konzepte zur Verhinderung von Störfällen finden, weil jeder Betreiber bei der Erfüllung seiner störfallrechtlichen Grundpflichten zur Vermeidung von Störfällen und zur Auswirkungsbegrenzung sogenannter „Dennoch-Störfälle“ die um-gebungsbedingten Gefahrenquellen zu berücksichtigen hat (§ 3 Abs. 2 StörfallVO). Zu den umgebungsbedingten Gefahrenquellen eines Stör-fall-Betriebsbereichs gehören dann auch die Störfall-Betriebsbereiche anderer Industrieparknutzer innerhalb desselben Industrieparks.

Angemessene Sicherheitsabstände zur benachbarten Wohnbebauung

Besonders schwierig ist die Situation in Bezug auf mögliche Störfallauswirkungen auf benachbarte Wohngebiete. Hier zeigt der vorhandene An-lagenbestand, dass die angemessenen Sicherheitsabstände, berechnet nach KAS-18, oft schon heute unterschritten sind. Dies ist eine Folge davon, dass man in früheren Genehmigungsverfahren, die für die Produktionsanlagen im Industriepark und für die heranrückenden Wohngebäude durchgeführt wurden, das Thema nicht behandelt hat. Die Betreiber von Störfallanlagen in Industrieparks werden nun erstmals damit konfron-tiert, wenn sie ihre Anlagen wesentlich ändern wollen und dazu eine Änderungsgenehmigung nach § 16 BImSchG beantragen. Dann muss sich die Genehmigungsbehörde Gedanken zu den angemessenen Sicherheitsabständen machen, weil das Thema regelmäßig noch nicht auf der Ebene der Bauleitplanung behandelt wurde.

Viele Industrieparks haben sich im Laufe der Jahre auch dazu entschlossen, sensibleren Nutzungen auf ihrem Gelände zuzulassen. Neben in-dustrieller Produktion, für die Industrieparks besonders gut geeignet sind, finden sich häufig auch öffentlich genutzte Gebäude wie Behördenge-bäude oder Gewerbebetriebe, die einen mehr oder weniger großen Publikumsverkehr anlocken, wie z. B. Autohäuser, Lebensmittelmärkte, Mö-belhäuser oder Praxen von Ärzten, Anwälten und Ingenieuren.

Unklar: Ab wievielen Besuchern werden Gebäude „öffentlich“?

Im Genehmigungsverfahren erfolgt dann eine mehrstufige Prüfung. Zunächst ist anhand der jeweils verwendeten gefährlichen Stoffe zu ermitteln, welcher Sicherheitsabstand angemessen ist. Das geschieht auf der Grundlage der deterministischen Ansätze des Leitfadens KAS-18. Dieser nimmt die Leckage einer DN25-Leitung an. Es wird dann eine Lache berechnet und unter Annahme mittlerer Wetterverhältnisse ermittelt, wie weit der gefährliche Stoff aufgrund der Lachenverdunstung in der Umgebung zu einer Gefährdung der menschlichen Gesundheit beitragen kann.

Im Rahmen dieses Prüfungsschritts muss entschieden werden, ob der Ort, auf den eingewirkt wird, ein Wohngebiet, ein öffentlich genutztes Gebäude oder ein Hauptverkehrsweg ist. Auch diese Begriffe sind auslegungsfähig und es mangelt bislang an Konkretisierungen. Der Versuch der Bauministerien der Bundesländer, zu regeln, dass als öffentlich genutzt nur ein solches Gebäude gilt, bei dem zur selben Zeit mehr als 100 Besu-cher anwesend sind, ist nicht Gesetz geworden. Der Leitfaden KAS-18 spricht von öffentlich genutzten Gebäuden, wenn diese nicht nur gelegent-lich Besucher wie Geschäftspartner empfangen, die der Obhut der zu besuchenden Person in der Weise zuzuordnen sind, dass sie von dieser Person im Alarmierungsfall hinsichtlich ihres richtigen Verhaltens angehalten werden können. Ab wie vielen Besuchern ein Gebäude damit als öffentlich genutzt gilt, kann nicht mit Gewissheit gesagt werden.

Dasselbe gilt für die Bestimmung der wichtigen Verkehrswege, bei denen die Wichtigkeit von der Frequentierung abhängen soll. Die Dienst-stellen der Europäischen Kommission vertreten in ihren Fragen und Antworten zur Richtlinie 96/82/EG die Auffassung, dass Straßen mit weni-ger als 10.000 Pkw pro Tag nicht darunter fallen, Autobahn mit mehr als 200.000 Pkw und andere Straßen mit mehr als 100.000 Pkw jedenfalls wichtige Verkehrswege darstellen. Für Verkehrswege mit einer dazwischenliegenden Belastung muss die Frage in jedem Einzelfall geklärt werden. Nur wenn die Straße, auf die der Störfallbetrieb einwirkt, ein wichtiger Verkehrsweg ist, bedarf es der Behandlung der Thematik angemessener Sicherheitsabstände.

Soweit hiernach der angemessene Sicherheitsabstand zwischen der Störfallanlage und der schutzbedürftigen Nutzung eingehalten ist, ist das Vorhaben zulässig. Wird der angemessene Sicherheitsabstand unterschritten, ist das Vorhaben aber nicht unzulässig, sondern es ist zu ermit-teln, ob durch technische Vorkehrungen an der Störfallanlage oder am heranrückenden Vorhaben oder durch sonstige Maßnahmen zur Verhin-derung von Störfällen ein Unterschreiten des angemessenen Sicherheitsabstandes vertretbar ist. Auch gilt kein striktes Verschlechterungsverbot. Ist das Risiko unter Berücksichtigung dieser aktiven und passiven Schutzmaßnahmen nicht vertretbar, kann das Vorhaben nicht genehmigt werde.

Verbesserungsmaßnahmen, bei denen der Sicherheitsabstand nicht eingehalten wird

Eine besondere Problematik ergibt sich in Industrieparks häufig, wenn sich bei einer wesentlichen Änderung des Störfallbetriebes das Risiko zwar insgesamt verringert, der angemessene Sicherheitsabstand nach Abwägung aller aktiven und passiven Schutzmaßnahmen aber dennoch nicht eingehalten wird. Wie mit solchen Fällen zu verfahren ist, ist derzeit unklar. Es macht auch aus dem Blickwinkel des Ziels der Störfallverordnung, Störfälle zu verhindern und deren Auswirkungen zu begrenzen, wenig Sinn, solche verbessernden Maßnahmen zu untersagen, es also bei dem schlechteren Ausgangszustand zu belassen. Es fehlt allerdings sowohl im EU-Recht als auch im deutschen Umsetzungsrecht eine Vorschrift, die besagt, dass Maßnahmen, die zu einer deutlichen Verbesserung der störfallrechtlichen Gemengelage beitragen, zugelassen werden können.

Derzeit unterliegen Behördenmitarbeiter, die solche Genehmigung erteilen, einem hohen Risiko der Anfechtung der Genehmigung. Das wirkt sich negativ auf die Bereitschaft, solche Genehmigung überhaupt zu erteilen, aus. Damit unterbleiben derzeit in Industrieparks häufig verbes-sernde Maßnahmen und es wird ein störfallrechtlich kritischer Zustand zementiert. Hier bleiben Gesetzgebung und Rechtsprechung aufgefordert, für klarere und rechtlich prognostizierbare Verhältnisse zu sorgen.

Soweit Maßnahmen in einem Störfallbetrieb, etwa die Verlagerung eines Störfalllagers, zu einem größeren Abstand zur benachbarten Wohn-bebauung führen als heute, sich die Störfalllage also insgesamt verbessert, sollte das möglich sein. Derzeit werden solche Genehmigungen kaum erteilt, weil der Behördenmitarbeiter erkennt, dass der angemessene Sicherheitsabstand im konkreten Einzelfall nicht eingehalten werden kann. So traut er sich nicht, dennoch eine Genehmigung zu erteilen und damit den derzeitigen Zustand deutlich zu verbessern. Gerade die Gemengelage zwischen Industrieparks und benachbarten Wohngebieten, die aufgrund der historischen Entwicklungen den Regelfall darstellt, verlangt nach pragmatischen Lösungen, damit verbessernde Maßnahmen auch eine Chance auf Realisierung erhalten.

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